Assurance chômage: les indemnités dans le collimateur. Avant la suppression totale?

La croissance du nombre des demandeurs d’emploi à des niveaux record –ils sont désormais 3.264.400 en catégorie A, soit 39.800 de plus en avril, selon les chiffres publiés ce jeudi 30 mai par Pôle Emploi– place l’assurance chômage en situation délicate.

Déjà, en janvier dernier, la Cour des comptes avait tiré la sonnette d’alarme en soulignant que l’efficacité du système était remise en question par la dégradation de ses comptes. Les Sages pointaient notamment une trop grande générosité, qui se traduisait par une dépense annuelle de 50 milliards d’euros, y compris les aides à l’insertion et à la formation des chômeurs.

Sur ce total, l’assurance chômage proprement dite pesait pour 35,2 milliards d’euros en 2012. Mais pour 2013, l’Unedic, qui la gèreparitairement, va devoir faire face à une nouvelle hausse des dépenses, à 37,8 milliards d’euros. Et d’après les prévisions publiées fin mai, elles grimperont à 39 milliards d’euros en 2014.

Une dette doublée en deux ans

Ces prévisions financières traduisent une anticipation de la hausse du nombre de demandeurs d’emplois de 178.700 personnes en 2013 et 128.700 en 2014.

Certes, par rapport aux 284.000 nouveaux inscrits de 2012, la progression devrait donc se ralentir. Mais contrairement aux espérances de François Hollande, l’Unedic ne prévoit pas d’inversion de la courbe du chômage en 2014, juste une inflexion de l’augmentation du nombre d’inscrits, qui passerait de 3,132 millions en catégorie A fin 2012 à 3,304 millions fin 2013 et 3,432 millions fin 2014! Un dérapage moins violent du chômage, mais encore une aggravation.

Pour l’Unedic, le trou financier va donc mécaniquement encore se creuser. De 2,7 milliards d’euros en 2012, les pertes passeront à 4,9 milliards cette année puis 5,5 milliards en 2014: le double en deux ans. De sorte que l’endettement de l’Unedic, qui était déjà de 13,7 milliards d’euros l'an dernier, devrait encore gonfler, dépassant 24 milliards d’euros fin 2014. Là encore, près du double en deux ans seulement.

Enfin, un autre facteur va intervenir à partir de 2014: l’effet du report à 62 ans de l’âge de départ à la retraite suite à la réforme de 2010. Pour les salariés seniors qui perdent leur emploi et qui ne parviennent pas à rebondir, cette mesure se traduit le plus souvent par un allongement de la durée d’indemnisation à l’assurance chômage.

Tant que les entreprises ne garderont pas plus longtemps leurs seniors, c’est forcément les comptes de l’Unedic qui s’en trouveront pénalisés. Du fait du caractère progressif de la réforme, elle évalue à 200 millions d’euros le coût pour elle en 2015 et à 700 millions d’euros par an à partir de 2018.

Dure négociation pour les partenaires sociaux

La Cour des comptes avait bien raison de tirer la sonnette d’alarme. Certes, l’Unedic tient à temporiser, soulignant que la situation s’est déjà produite par le passé et que l’assurance chômage a su s’adapter à la situation. «Nous ne sommes ni dans le sensationnel, ni dans l’exceptionnel», insiste Pierre Cavard, directeur des études et analyses de l’Unedic. «La dette est convenablement financée, et il existe des leviers que les partenaires sociaux ont toujours su utiliser.»

Il est vrai que, en 2005 et 2006, l’endettement net bancaire avait déjà atteint 13 milliards d’euros, approximativement au même niveau qu’en 2012. Mais il avait été ensuite réduit à 5 milliards en 2008, alors qu’aujourd’hui, il menace de continuer à gonfler à des niveaux jamais atteints.

Dans ces conditions, les partenaires sociaux, qui gèrent l’assurance chômage, sont dos au mur: ils vont devoir trouver des solutions. Et éventuellement mieux cibler les politiques d’indemnisation, comme la Cour des comptes les y incite.

Justement, comme tous les deux ans, les partenaires sociaux doivent renégocier la convention de l’assurance chômage pour l’automne prochain. Côté patronat, on refuse un alourdissement des contributions, qui pénaliserait la compétitivité des entreprises alors que toute la stratégie —notamment au gouvernement— consiste à réintroduire des marges de manœuvres pour relancer la machine économique. Le Conseil d’orientation pour l’emploi, sans prendre part au débat sur le financement de l’assurance chômage, plaidait lui-même en avril en faveur d’allègements de charges.

Côté syndicats de salariés, on ne veut pas entendre parler d’une baisse de couverture alors que les demandeurs d’emploi sont justement fragilisés du fait de la crise. Des positions de principe: il faudra bien, néanmoins, transcender ces clivages.

Les allocations les plus hautes montrées du doigt

La Cour des comptes a tracé des pistes. Elle a par exemple pointé la hauteur des indemnités les plus élevées, suggérant que les plus fortes allocations soient plafonnées à la baisse.

Le taux de remplacement (le pourcentage de son ancien salaire que le salarié touche une fois au chômage), actuellement de 69% en moyenne en France selon l'Unedic, pourrait être davantage dégressif, comme cela se pratique dans d’autres pays européens. La Cour des comptes note ainsi qu'en France, «pour un cadre de moins de 50 ans dont la rémunération mensuelle brute était de 10.000 euros [...], l’indemnité s’élève à 5.012,40 euros net, soit un montant considérablement plus important que celui auquel peut prétendre une personne dans une situation similaire en Allemagne (environ 2.200 euros)».

Elle pointe aussi que, pour un salaire double de la moyenne, l'Espagne, le Danemark, l'Italie ou le Royaume-Uni indemnisent un chômeur à hauteur de moins d'un tiers. Alors que le salaire mensuel de référence pris en compte pour établir l’allocation maximale est actuellement en France de 12.124 euros, il ne dépasse pas 5.600 euros en Allemagne et se situe entre 2.000 et 3.200 euros chez les voisins européens, ce qui explique que le plafond en France soit beaucoup plus élevé  qu’ailleurs en Europe.

Une dégressivité plus poussée pourrait créer une incitation supplémentaire à reprendre un emploi même dans des conditions non optimales. Au contraire, la situation actuelle peut inciter le demandeur d’emploi à placer la barre assez haut avant d’abaisser ses prétentions. Mais le temps joue contre le chômeur: sur douze mois, le chômage de plus d’un an a augmenté de 15%.

Et il arrive souvent que, le marché de l’emploi évoluant, ces prétentions ne soient plus forcément réalistes. Mais lorsque le demandeur en question attend trop longtemps avant d’accepter une déqualification, il lui devient plus difficile de trouver à se réinsérer, ce qui l’oblige à une déqualification encore plus importante.

Pas un meilleur retour à l'emploi

En outre, des allocations généreuses, comme c’est le cas en France, ne permettent pas forcément un meilleur retour à l’emploi. Selon une étude de l’Institut des politiques publiques, «lorsque la durée d’indemnisation passe de 7 à 15 mois, le taux de retour à l’emploi diminue de 28% (soit un allongement de la durée du chômage de l’ordre de deux mois et demi) tandis que la stabilité de l’emploi retrouvé et le salaire perçu ne sont pas significativement améliorés». Ce qui laisse supposer que des économies ne seraient pas forcément contre-indiquées…

Mais la direction de l’Unedic pose d’abord une question de principe. Son système assurantiel suppose une proportionnalité de l’indemnité par rapport au salaire. C’est donc la philosophie du système qui devrait être remise en cause.

Par ailleurs, si les allocations les plus élevées devaient être plafonnées à un niveau plus bas, les contributions pour les salariés concernés devraient être aussi abaissées, ce qui créerait un manque à gagner pour l’Unedic et réduirait l’effet attendu pour les caisses de l’assurance chômage. Enfin, si seuls les cadres devaient être touchés, ils pourraient être tentés de sortir du régime, ce qui engendrerait un déséquilibre plus grand des comptes.

D'autres pistes explorées

De toute façon, guère plus de 1% des allocataires touchent entre 3.900 euros et le montant maximum mensuel, actuellement de 6.161 euros, indique l’Unedic. Et quelque 5% touchent plus de 2.500 euros par mois. Ce qui ne semble pas à la hauteur du problème posé, mais n’exclut pas de se pencher dessus.

Mais si les leviers pour corriger la situation ne peuvent être trouvés auprès des allocations les plus élevées, faudrait-il abaisser les taux de remplacement en général, ce qui pénaliserait aussi les allocations les plus basses ? Aujourd’hui, le taux de remplacement pour un allocataire ayant été au Smic est de 78%, et la moitié des demandeurs d’emplois indemnisés touchent moins de 1.000 euros par mois. Une compression générale de ces taux poserait un problème manifeste d’équité.

D’autres leviers peuvent être activés: l’allongement du délai de carence, la durée d’activité de référence pour calculer le montant de l’indemnité, la durée maximale d’indemnisation… sans oublier le montant des cotisations, aussi bien patronales que salariales. Et aussi certains régimes spéciaux comme l’assurance chômage des intérimaires du spectacle, un dossier toujours explosif.

En fait, les 50 membres du conseil d’administration de l’Unedic vont devoir jouer sur tous les leviers pour trouver à sécuriser le système en réduisant sa dette.

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